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Set

Tribunale di Ancona 17.9.2020, Giud. Sbano, G.P. (Avv. Cinelli, Surdi) c. Ispettorato territoriale del lavoro di Ancona (Dott. Perucci, Caporelli, Di Domenicantonio,Sincini).

Tribunale di Ancona  17.9.2020, Giud. Sbano, G.P. (Avv. Cinelli, Surdi) c. Ispettorato territoriale del lavoro di Ancona (Dott. Perucci, Caporelli, Di Domenicantonio,Sincini).

 Previdenza ed assistenza sociale –  Violazioni amministrative – Contestazione – Termine di decadenza di 90 giorni – Fattispecie

    Allorché gli organi ispettivi dei diversi enti INPS, INAIL e ITL operino congiuntamente al fine di una più completa e concentrata azione di vigilanza amministrativa, procedendo ad un unico iniziale accesso ispettivo, non vi è, tuttavia, ai sensi di legge, un obbligo di procedere ad un unico atto finale che racchiuda tutte le diverse contestazioni da parte dei tre enti. Ciò appare tanto più non necessario quando, ai sensi dell’art. 14 l. n. 689/1981, solo il procedimento amministrativo volto all’erogazione di sanzioni amministrative è soggetto a più stringenti limiti temporali di decadenza, non esistenti, invece, per le contestazioni in materia contributiva ed assicurativa per le quali si pongono solo problemi di prescrizione”.

Motivi della decisione

  1. G., quale trasgressore principale e la Axxxxxxxxxxx, quale obbligato in solido, propongono opposizione avverso l’Ordinanza-Ingiunzione n. 19/2019 emessa dal Direttore della Direzione Territoriale del Lavoro di Ancona a seguito dagli accertamenti iniziati in data 3/11/2014 e definiti il 13/03/2017.

A mezzo di detta ordinanza, viene intimato ai ricorrenti il pagamento della somma di Euro 159.525,36 quale sanzione per le violazioni di cui al verbale unico di accertamento enotificazione del 13/03/17 ossia in relazione a plurimi illeciti amministrativi relativi alle posizioni di numerosi lavoratori, assunti in nero oppure con voucher ma considerati lavoratori subordinati.

Rispetto a tali contestazioni, parte attrice chiede l’annullamento del verbale ispettivo e in uno con esso, che sia annullata l’ordinanza ingiunzione, anzitutto per violazione dell’art 14 L 689/81 per spirare del termine decadenziale di 90 giorni entro cui contestare le violazioni amministrative, secondariamente, per infondatezza degli illeciti così come ricostruiti, stante la loro inesistenza materiale.

Si costituisce quindi l’Ispettorato Territoriale del Lavoro che, contestando tutto quanto ex adverso dedotto, ribadisce la correttezza del proprio operato chiedendo sia data conferma all’ordinanza ingiunzione emessa.

Eccezione preliminare

Come detto sopra, parte ricorrente solleva una eccezione preliminare che per la sua assorbenza, stante il principio della ragione più liquida, deve essere trattata in via principale e primaria.

Ed, infatti, parte ricorrente, in primo luogo, eccepisce il mancato rispetto dei termini di legge ai fini della contestazione dell’infrazione ai sensi dell’art. 14 L. n. 689/1991, essendo decorsi oltre due anni dall’accesso alla definizione del procedimento.

Il suddetto articolo 14 prevede, infatti, che: “1. La violazione, quando è possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa. 2. Se non è avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di 90 giorni e a quelli residenti all’estero entro il termine di 360 giorni dall’accertamento”.

Ai sensi del successivo comma 6, “L’obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti è stata omessa la notificazione nel termine prescritto”.

Ebbene, circa i limiti temporali imposti dalla predetta norma, la giurisprudenza di legittimità è consolidata nel ritenere (v. ad esempio Cass. Sez. L, Sentenza n. 23608 del 6.11.2009) che “in tema di sanzioni amministrative, i limiti temporali entro i quali, a pena di estinzione dell’obbligazione di pagamento, l’Amministrazione procedente deve provvedere alla notifica della contestazione devono ritenersi collegati all’esito del procedimento di accertamento, la legittimità della cui durata va valutata in relazione al caso concreto e sulla base della complessità delle indagini, e non anche alla data di commissione della violazione, dalla quale decorre il solo termine iniziale di prescrizione di cui all’art. 28 della legge n 689 del 1981”.

In questo quadro, è stato ribadito che (v. Cass. Sez. 2, Sentenza n. 3043 del 6.2.2009) “qualora non sia avvenuta la contestazione immediata della violazione, il momento dell’accertamento – in relazione al quale collocare il “dies a quo” del termine previsto dall’art. 14, secondo comma, della legge n. 689 del 1981, per la notifica degli estremi di tale violazione non coincide con quello in cui viene acquisito il “fatto” nella sua materialità da parte dell’autorità cui è stato trasmesso il rapporto, ma va individuato nel momento in cui detta autorità abbia acquisito e valutato tutti i dati indispensabili ai fini della verifica dell’esistenza della violazione segnalata, ovvero in quello in cui il tempo decorso non risulti ulteriormente giustificato dalla necessità di tale acquisizione e valutazione”.

Come da ultimo puntualizzato dalla giurisprudenza (v. Cass. Sez. L, Sentenza n. 7681 del 02/04/2014) “L’accertamento non coincide quindi con la generica ed approssimativa percezione del fatto, ma con il compimento delle indagini necessarie per riscontrare, secondo le modalità previste dall’art. 13, l’esistenza di tutti gli elementi dell’infrazione, e richiede la valutazione dei dati acquisiti ed afferenti agli elementi dell’infrazione e la fase finale di deliberazione, correlata alla complessità delle indagini tese a riscontrare la sussistenza dell’infrazione medesima e ad acquisire piena conoscenza della condotta illecita ed a valutarne la consistenza agli effetti della corretta formulazione della contestazione (ex plurimis Cass. n. 26734/2011 e n. 25836/2011). Al fine di comprendere la portata di tali affermazioni, occorre tenere presente che il procedimento di accertamento della violazione è finalizzato a consentire all’amministrazione di avere piena contezza degli estremi, oggettivi e soggettivi, della condotta realizzata, nonché della sua ricomprensione nella fattispecie astratta prevista dalla norma sanzionatoria. La correttezza e completezza dell’accertamento rispondono quindi sia all’interesse pubblico connaturato alla funzione pubblica svolta dall’ente accertatore, sia all’interesse dello stesso autore della condotta al fine di un’adeguata ponderazione della sua (eventuale) responsabilità. A tale esigenza si contrappone peraltro quella dell’ipotizzato autore della condotta di vedere concluso l’accertamento in tempi brevi, sia per definire la propria posizione incerta sia per poter eventualmente apprestare una pronta ed adeguata difesa. Nel contemperamento di tali esigenze, occorre quindi effettuare una valutazione di ragionevolezza dei tempi impiegati per l’accertamento, al fine di ritenerne la complessiva congruità (o meno) rispetto alla duplice esigenza sopra individuata. In tale ambito assumono rilievo tutte le complesse attività finalizzate all’accertamento, tra cui rientrano non solo gli atti di indagine effettuati, ma anche il tempo necessario all’amministrazione per valutare e ponderare adeguatamente gli elementi già acquisiti, onde ritenerne l’incidenza e la sufficienza ai fini della completa disamina di tutti gli aspetti della fattispecie, nonché gli atti preliminari che non hanno sortito effetto (come le convocazioni di informatori che non hanno avuto esito)”.

Ebbene, nel caso di specie, il primo accesso ispettivo congiunto da parte degli ispettori ITL, INPS ed INAIL è avvenuto in data 3.11.2014; a tale attività sono seguite varie acquisizioni documentali succedutesi nei mesi di novembre, dicembre 2014, gennaio e febbraio 2015. Negli stessi mesi di gennaio e febbraio 2015 sono state acquisite varie dichiarazioni di lavoratori (39); a luglio e novembre 2015 nonché a gennaio e febbraio 2016 sono seguite altre acquisizioni documentali, mentre a marzo 2016 venivano escussi altri lavoratori (10) e a luglio 2016 veniva richiesta ulteriore documentazione via mail.

Già, dunque, nell’anno 2015 si sono verificate delle interruzioni di attività superiori a 90 gg., e ciò anche nel 2016, quando, dopo le informazioni assunte a marzo, successive acquisizioni documentali sono avvenute solo a luglio.

Dopo il mese di luglio 2016, poi, in data 22.11.2016, si teneva un incontro tra gli ispettori ITL, INPS, INAIL e la ditta presso lo studio di consulenza della ASSO a cui seguiva lettera di sollecito alla consegna della documentazione prevista per l’esonero contributivo e fiscale per i prospetti di indennità chilometriche. A novembre 2016, poi, la Axxxxxxx faceva richiesta di nuovo inquadramento contributivo e l’INPS a gennaio 2017 comunicava l’inquadramento matricole con decorrenza 1.1.2014 a cui seguiva corrispondenza tra ASSO e INPS in ordine all’esercizio del diritto di opzione fondo gestione previdenziale privata.

Dunque, oltre a non essere ben chiaro quali documenti dovessero acquisirsi a luglio 2016 e per quale necessità, rimane il fatto che l’attività compiuta in sede ispettiva da tale data sino al marzo 2017, epoca di notificazione del verbale unico, riguarda unicamente aspetti previdenziali di pertinenza dell’INPS (esonero contributivo per indennità chilometriche, tipologia di inquadramento contributivo) tant’è che l’ITL non è risultata in possesso di gran parte della documentazione acquisita, in ordine alla quale ha, infatti, chiesto emettersi ordine di esibizione giudiziale all’INPS.

Occorre, dunque, domandarsi se, anche volendo ritenere giustificato il decorso del tempo da novembre 2014 a luglio 2016 in ragione della pacifica complessità dell’indagine che vedeva coinvolti almeno un centinaio di lavoratori, si giustifichi un’ulteriore attesa di otto mesi per completare il procedimento ispettivo, alla luce del disposto normativo che indica in 90 gg. dall’accertamento il termine per notificare la violazione, nonché se l’ITL si possa giovare a tal fine degli accertamenti compiuti su input dell’INPS per aspetti che non appaiono immediatamente pertinenti all’eventuale sussistenza di illeciti amministrativi.

In proposito, si deve rilevare che l’art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004, nel disciplinare dettagliatamente il verbale unico, stabilisce che la sua “unicità” riguarda esclusivamente la contestazione di sanzioni amministrative di cui alla L. n. 689/1981, atteso che la funzione assolta dal verbale unico risulta quella di racchiudere in un unico atto di natura provvedimentale la contestazione e notificazione di tutti gli illeciti riscontrati dagli organi di vigilanza, al fine di evitare la redazione di una molteplicità di provvedimenti.

Deve ritenersi, pertanto, che anche laddove gli organi ispettivi dei diversi enti INPS, INAIL e ITL operino congiuntamente al fine di una più completa e concentrata azione di vigilanza amministrativa, procedendo ad un unico iniziale accesso ispettivo, non vi sia, tuttavia, ai sensi di legge, un obbligo di procedere, altresì, ad un unico atto finale che racchiuda tutte le diverse contestazioni da parte dei tre enti (pur essendo questo auspicabile per il soggetto ispezionato che può avere un quadro complessivo delle infrazioni commesse).

Ciò appare tanto più non necessario quando, ai sensi di legge, solo il procedimento amministrativo volto all’erogazione di sanzioni amministrative è soggetto a più stringenti limiti temporali di decadenza, non esistenti, invece, per le contestazioni in materia contributiva ed assicurativa per le quali si pongono solo problemi di prescrizione.

In questo senso, si deve ritenere che l’ITL non possa giovarsi dei maggiori tempi richiesti, come nel caso in esame, all’INPS per definire alcuni aspetti contributivi in relazione alle indennità chilometriche o in relazione all’attribuzione della matricola di inquadramento, per spostare in avanti la decorrenza del termine di legge di 90 gg., pena lo svuotamento della previsione legislativa.

Ciò potrà, eventualmente, fare solo laddove riesca a dimostrare l’influenza che abbia l’accertamento di pertinenza dell’INPS sull’esistenza degli illeciti amministrativi di propria competenza, ipotesi che, tuttavia, nel caso di specie, non appare evidente e, comunque, non è stata allegata.

D’altronde, il fatto che l’ITL abbia ammesso di non essere in possesso di una parte della documentazione acquisita durante l’ispezione e, segnatamente, degli adempimenti succedutisi da luglio 2016 a marzo 2017 (da cui l’ordine di esibizione all’INPS richiesto in atti) rende evidente come si trattasse di accertamenti che non rivestivano alcuna rilevanza in relazione agli illeciti amministrativi di propria competenza.

In conclusione, si deve rilevare che dopo le ultime escussioni dei lavoratori avvenute a marzo 2016, da un lato, si sono succedute acquisizioni documentali non ben specificate (v. quelle di luglio 2016), dall’altro, sono stati effettuati adempimenti che risultano estranei all’accertamento degli illeciti amministrativi di competenza dell’ITL.

Ebbene, tale comportamento appare surrettiziamente volto ad allungare di mesi la decorrenza del dies a quo dell’attività ispettiva, sicché il tempo di un anno decorso dall’ultima acquisizione dichiarativa, ovvero di otto mesi dall’ultima acquisizione documentale di competenza ITL per definire l’accertamento non appare congruo, pur tenendosi conto della complessità dell’accertamento ispettivo.

Compete, infatti, al giudice di merito determinare il tempo ragionevolmente necessario all’Amministrazione per giungere alla completa conoscenza, individuando il “dies a quo” di decorrenza del termine, tenendo conto della maggiore o minore difficoltà del caso concreto e della necessità che tali indagini, pur nell’assenza di limiti temporali predeterminati, avvengano entro un termine congruo essendo il relativo giudizio sindacabile, in sede di legittimità, solo sotto il profilo del vizio di motivazione.

In conclusione, poiché nel caso di specie, la durata che ITL ha imposto alla indagine amministrativa non può dirsi né congrua, né men che meno ragionevole, per tale ragione il ricorso va accolto e l’ordinanza ingiunzione deve essere annullata, per estinzione dell’obbligazione.

Assorbite tutte le altre doglianze per il principio della ragione più liquida.

Considerato che non si è scesi ad esaminare il merito degli illeciti contestati, considerata la novità della questione esaminata con riferimento ai verbali unici ispettivi, sussistono eccezionali motivi per compensare le spese di lite tra le parti.